دکتر حامد نیکونهاد: در تحلیل نظرات شورای نگهبان باید به زمینه و زمانه‌ صدور نظرات توجه شود

دکتر حامد نیکونهاد، عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی گفت: در تحلیل نظرات چند نکته خیلی مهم است؛ یکی توجه به بازه زمانی ارائه آن نظر یا به اصطلاح سیاق نظرات، یعنی آن نظر در چه زمینه و زمانه‌ای صادر شده است.

به گزارش مرکز رسانه پژوهشکده شورای نگهبان، دکتر حامد نیکونهاد، عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی که در نشست علمی « بررسی الزامات و بایسته‌های تحلیل نظرات شورای نگهبان» سخنرانی می‌کرد، ضمن تشکر از تدارک کنندگان و برگزار کنندگان این نشست علمی و تشکر ویژه از پژوهشکده شورای نگهبان بابت حمایت و تدارک فضایی برای شکل‌گیری یک نقد درون گفتمانی نسبت به دستاوردها و فرآورده‌های شورای نگهبان در طول بیش از ۴۰ سال دوره فعالیتش، به عنوان استاد راهبر طرح پژوهشی تحقیق در متون و اسناد حقوق عمومی و تحلیل محتوای نظرات شورای نگهبان که حاصل آن کتاب «تحقیق در متون و اسناد حقوق عمومی و تحلیل نظرات شورای نگهبان» است، به تبیین این طرح پرداخت و گفت: باید بگویم که صورت مسئله در سال ۱۴۰۰ از اینجا شکل گرفت که ما گفتیم مواجه می‌شویم با شماری از نظرات و آرای شورای نگهبان، رویه‌های شورای نگهبان در بررسی مصوبات مجلس یا سایر مواردی که در دستور کار شورای نگهبان قرار می‌گیرد که این‌ها نسبت به سایر نظرات شورای نگهبان یک برجستگی خاصی دارند؛ مثلاً خیلی مورد توجه جامعه حقوقی قرار می‌گیرند، یا یک روال جدیدی را بنا می‌گذارند، یا مورد انتظار نبوده که شورای نگهبان این‌گونه نظر بدهد و نظر داده است، حالا به برخی موارد من اشاره خواهم کرد. یا مواردی بوده که رویه‌ساز بوده یعنی الان که بعد از  سی، چهل سال برمی‌گردیم نگاه می‌کنیم، می‌بینیم آن نظر شورای نگهبان یک نقطه عطفی بود و از آن نقطه به بعد یک رویه جدید در نظام قانون‌گذاری ما درست شد، مثلاً اتفاقی که در مورد اصل ۸۵  و تشخیص ضرورت در خصوص تنفیذ قانون‌گذاری به کمیسیون‌های داخلی مجلس اتفاق افتاد. و مواردی از این دست. ما گفتیم خوب است که ما به صورت انتقادی در یک فعالیت پژوهشی دسته‌جمعی به اینگونه نظرات ورود بکنیم و رویه شورای نگهبان را در خصوص اینطور موارد در طول دوره فعالیتش محک بزنیم، بررسی کنیم. ارزیابی کنیم در پژوهشکده شورای نگهبان.

عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی افزود: اینطور به نظرم می‌آید که شاید یکی از شاخص‌ترین و برجسته‌ترین ویژگی‌های این طرح پژوهشی، روال انجام آن است؛ اولا جلسه مبتنی بر یک محتوای پژوهشی اولیه بود، یعنی صرف اینکه مثلاً یک نفر یک نظر را ببیند و بگوید چه نظر جالبی و آن را  ببریم داخل جلسه، نبوده است. روی آن چکش‌کاری انجام شده، مطالعه پیشینی انجام شده، نظرات مشابه استخراج شده، نظرات متفاوت در آن موضوع خاص استخراج شده و تبدیل شده به یک سند پشتیبان، سند پشتیبان پژوهشی برای جلسه علمی. آن سند پشتیبان در اختیار همه اعضای جلسه که متشکل از دانش‌آموختگان و دانشجویان کارشناسی ارشد و دکتری حقوق‌ عمومی و برخی از اساتید دانشگاه بودند قرار می‌گرفت و بعد از مطالعه، در جلسه، دبیر جلسه که متولی همان تهیه سند پشتیبان هم بود، طرح مطلب می‌کرد و بعد گفتگوهای علمی آزاد، جدی و مؤدبانه البته، در خصوص این سند پشتیبان و طرح موضوع شکل می‌گرفت. جلسات ثبت و ضبط می‌شد و برآیند جلسات در قالب گزارش‌های نشست منتشر می‌شد. خود آن جلسه خیلی موضوعیت داشت در این طرح پژوهشی، یعنی دوستان اگر کتاب را ملاحظه بکنند که الان به شکل حالا خیلی صورت‌بندی شده‌ و منظمی، فصل بندی شده، خودش یه کار پژوهشی خیلی عظیمی بوده که شما بتوانید نکات متنوعی که در یک جلسه مطرح می‌شود از سوی اندیشمندان مختلف، نخبگان دانشگاهی مختلف از نظرگاه‌های گوناگون، بتوانید اینها را خیلی قشنگ صورت‌بندی کنید، دسته بندی کنید و بعد از دلش یک گزارش پژوهشی منظم قابل ارائه استخراج کنید. خود آن جلسه خیلی موضوعیت داشت. من اینجا در یک خط بخواهم خلاصه بکنم که این پروژه چیست، این جمله را من یادداشت کردم که اثر حاضر، خروجی یک پژوهش رویه‌ای گفتگو محور و دسته جمعی برای نقد درون گفتمانی آرای شورای نگهبان در یک فضای علمی آزاد و مؤدبانه بوده است. نقد درون گفتمانی به این معنا که با التزام به مبانی نظری زیربنای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این رویکرد انتقادی در پیش گرفته شد. این نکاتی بود که می‌توانستم در مورد این اثر ذکر کنم.

وی در ادامه با اشاره به عنوان این نشست که بررسی الزامات و بایسته‌های تحلیل نظرات شورای نگهبان است، افزود: اینکه «چگونه باید مواجهه کرد با نظرات یک نهادی به نام شورای نگهبان؟» چند نکته هم در این باب مطرح می‌کنم.

نکته اول این است که به برکت در دسترس قرار گرفتن راحت و برخط نظرات شورای نگهبان از طریق سامانه جامع نظرات شورای نگهبان، الان یک بستر فوق‌العاده خوب برای پژوهش در دسترس عموم علاقه‌مندان و نویسندگان حوزه حقوق عمومی و قانون اساسی قرار گرفته است. خب این راحتی دسترسی نباید باعث شود که آن ظرافت‌های پژوهشی و آن دقتی که لازم است به خرج داده بشود برای استفاده از این نظرات، نادیده گرفته شود و به حاشیه برود. ببینید، این نظراتی که در این کتاب بیشتر محل بحث قرار گرفته یا امروز بیشتر از آنها صحبت می‌کنیم، هیچ ارتباطی به نظرات انتخاباتی شورای نگهبان ندارد. مستحضرید که شورای نگهبان یک کارکرد انتخاباتی دارد که عمدتاً در اصل ۹۹ و قوانین انتخابات پیش‌بینی شده است. چیزی که الان بیشتر مدنظر است در تحلیل نظرات شورای نگهبان، آن نظراتی است که شورای نگهبان به موجب اصل ۹۴ و اصل ۹۸ و گاهی هم اصل۴ ارائه می‌دهد، یعنی نظراتی که در مقام تفسیر قانون اساسی یا در مقام تطبیق مصوبات یا قوانین و مقررات با موازین شرعی و قانون اساسی ارائه می‌شود که حالا مصطلح شده دیگر و ما به آنها می‌گوییم نظرات تطبیقی، نظراتی که شورای نگهبان یک مصوبه را تطبیق می‌دهد با اسناد بالادستی قانون اساسی و موازین شرعی یا احیاناً دیگر مستندات. این‌ها مدنظر است. در تحلیل نظرات چند نکته خیلی مهم است؛ یکی توجه به بازه زمانی ارائه آن نظر یا به اصطلاح سیاق نظرات، یعنی آن نظر در چه زمینه و زمانه‌ای صادر شده؟ خیلی فرق می‌کند که شورای نگهبان بودجه را در زمان جنگ بررسی بکند یا بودجه را در غیر زمان جنگ بررسی بکند. خیلی طبیعی است که تفاوت داشته باشد، زمینه و زمانه مؤثر است. توجه به ترکیب فکری اعضای شورای نگهبان هم مهم است؛ جایگاه‌شان، عقبه‌شان، رویکرد فقهی تفسیری‌شان. وقتی یک نظر می‌خواهد تحلیل بشود اینها مهم است. توجه به مصوبه‌ای که مبنای نظر شورای نگهبان است واجد کمال اهمیت است؛ چه مصوبه‌ای دارد بررسی می‌شود؛ چه موضوعی دارد، مصوبه مجلس است یا مصوبه مجلس نیست، در مواردی که مصوبه مجلس نیست.

نیکونهاد در ادامه به پاسخگویی به یک شبهه درباره عملکرد شورای نگهبان پرداخت و گفت:  نکته‌ای که گاهی مورد سؤال قرار می‌گیرد و گاهی به عنوان نقطه منفی حتی مطرح می‌شود و به نظرم می‌رسد خوب است در این جلسه در مورد آن صحبت بشود این است که گاهی دانشجویان یا پژوهشگران به ما مراجعه می‌کنند و می‌گویند شورای نگهبان در این موضوع ۲۰ سال پیش یک نظر دیگر داده بود و الان یک نظر دیگری داده و معلوم می‌شود که اصلاً مثلاً خود شورای نگهبان هم نمی‌داند قبلاً چه نظری داده. یعنی انتظار یک ثبات یا ایستایی یا بفرمایید پیش‌بینی‌پذیری از نظرت شورای نگهبان وجود دارد. اتفاقاً یکی از فصل‌های این کتاب هم به همین موضوع اختصاص دارد. خب این چه مقدار موجه است؟ آیا ما همیشه باید از شورای نگهبان انتظار داشته باشیم که مشابه نظرات پیشین خود در دهه‌های قبل عمل بکند و نظر بدهد؟ آیا تنوع شورای نگهبان همچین اجازه‌ای را می‌دهد؟ آیا تغییر هر ۳ سال یک بار ترکیب شورای نگهبان این اجازه را می دهد و اساساً چه مطلوبیتی دارد که حتماً شورای نگهبان به نظر سابق خودش مقید بماند؟ این خیلی بحث مفصلی می‌تواند داشته باشد و البته منشا اثر در نظام قانون‌گذاری ما.

عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی سپس افزود: حالا چون فرصت محدود است من می‌خواهم یه مقدار گام رو به جلو هم بردارم و به برخی از راه‌های نرفته هم اشاره بکنم و شاید لازم باشد که در پژوهشکده شورای نگهبان یا دیگر محافل علمی و پژوهشی به این نکات هم توجه بشود.  یکی این است که خروجی اینطور پژوهش‌ها و نظرات باید تأثیرش بر خود شورای نگهبان مورد مطالعه قرار بگیرد، یعنی این فرآورده‌های پژوهشی، این دیدگاه‌ها، این نظرات، این انعکاس‌ها و این انتقادات، روی نظراتی که بعد از این بازه از سوی شورای نگهبان در موضوعات مشابه صادر می‌شود چه تأثیری می‌گذارد؟ این یک موضوع است که به نظرم جای مطالعه دارد. موضوعی که به تناسب این پروژه ذهن من را خیلی درگیر کرد و فکر می‌کنم خیلی جای تامل دارد، عنوانی است تحت عنوان مسئولیت تقنینی شورای نگهبان. خب مجلس نهاد قانون‌گذار است. شورای نگهبان به یک معنا نظارت بر قانون‌گذاری می‌کند یا نظارت بر مصوبات مجلس می‌کند. تطبیق می‌دهد با قانون اساسی و موازین شرع. آیا نسبت به مصوبه که تبدیل به قانون می‌شود شورای نگهبان مسئولیتی دارد یا ندارد؟ به ویژه این مسئله جایی پررنگ می‌شود که شورای نگهبان گاهی حالا بعد از گذشت مثلاً سال‌ها یا دهه‌ها یک موضوعی که قبلاً تبدیل به قانون شده بود، دوباره مشابه آن مصوبه گذرانده می‌شود، ممکن است تأیید نکند یا خلاف آن، موضوعی که مثلاً ۱۰ سال پیش مطرح شده بود و تأیید نشده بود الان به شورای نگهبان ارجاع داده بشود و شورای نگهبان این بار تأیید بکند، یعنی مغایر تشخیص ندهد، وقتی که استخوان‌بندی آن مصوبه تغییر چندانی ندارد. آیا مسئولیت قانون‌گذار که الان در حقوق تطبیقی مطرح می‌شود می‌تواند تسری پیدا بکند به مسئولیت نهاد ناظر بر قانون‌گذاری؟ یعنی از شورای نگهبان به صورت مشخص پرسیده بشود که شما هم نسبت به تصویب این مصوبه یا عدم تصویب این مصوبه و آثار اجتماعی‌اش مسئولیت داشته باشید؟ این یک سؤال خیلی مهم است.

نیکونهاد در خاتمه موضوع نظارت پسینی توسط شورای نگهبان را نیز مطرح کرد و گفت: نکته بعدی که باز به برکت این طرح پژوهشی جمعی طرح شد و به نظرم جای تامل دارد این است که خب می‌دانید با توجه به سازوکاری که قانون اساسی ما طراحی کرده برای شورای نگهبان، کار شورای نگهبان ما عمدتاً در اکثر موارد غیر از بحث اصل ۴ رسیدگی پیشینی و انتزاعی است، یعنی قبل از اینکه قانون تبدیل به قانون بشود، شورای نگهبان رسیدگی‌اش را انجام می‌دهد و اصلاً شرط قانون شدن یک مصوبه، رسیدگی شورای نگهبان و اظهار نظر شورای نگهبان است. طوری که اصل ۹۴ پیش بینی کرده، آیا این همیشه مطلوب است یا دقیق‌تر بگویم کافی است؟ آیا همه آن اتفاقات و تبعاتی که از رهگذر یک قانون در جامعه رخ می‌دهد از قبل قابل پیش‌بینی و رسیدگی در شورای نگهبان هست؟ شما به الگوهای متناظر شورای نگهبان در دنیا که نگاه می‌کنید اکثریت قاطع‌شان رسیدگی‌های قضایی و پسینی است، یعنی مشابه اتفاقی که طبق اصل ۴ ما اتفاق می‌افتد؛ رسیدگی فقهای شورای نگهبان به قوانین و مقررات مصوب و لازم‌الاجرا و جاری در مملکت. یک ذینفعی پیدا می‌شود می‌گوید من متأثر از این قانون، متأثر از این مقرره، حقوقم ضایع شده، به شورای نگهبان مراجعه می‌کند، حالا نامه می‌نویسد یا به طریقی این مطرح می‌شود یا از طریق دیوان عدالت و مانند اینها. آنجا دیگر رسیدگی فقهای شورای نگهبان به آن قانون و مصوبه خیلی عینی است، خیلی موردی است خیلی عملیاتی است، یعنی مشخص است دقیقاً آن قانون به کجا اصابت کرده، ولی خب در رسیدگی به یک مصوبه و به صورت پیشینی این یک مقدار محدودتر است، هر مقدار شما کار پژوهشی انجام بدهی، هر مقدار بررسی‌های فنی تخصصی و مشاوره انجام بدهی، تا قانون در مقام عمل پیاده نشود، عملیاتی نشود و اجرا نشود که آن اصابتش با هدف و چالش‌هایش مشخص نمی‌شود. شاید یکی از دستاوردهای اینطور مطالعات رویه‌ای این باشد که برویم به سمت طراحی ساز وکارهایی برای تقویت نظارت پسینی شورای نگهبان، به ویژه از جهت صیانت از قانون اساسی، بحث موازین شرعی‌اش که در قانون اساسی ما ظرفیت اصل ۴ وجود دارد.